HOTĂRÂRE nr. 1.239 din 8 decembrie 2010 (*actualizată*) privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii parteneriatului public-privat nr. 178/2010 , precum și pentru aprobarea unor măsuri privind reorganizarea Unității centrale pentru coordonarea parteneriatului public-privat din cadrul Ministerului Finanțelor Publice (actualizată până la data de 30 decembrie 2010*)
Text cu caracter informativ. Numai versiunea publicată în Monitorul Oficial al României este cea oficială.
Costul comparativ de referință, denumit în continuare CCR, estimează un cost ipotetic ajustat cu valoarea riscurilor de proiect pentru cazul în care partenerul public ar implementa acel proiect cu forțe și resurse financiare proprii.
Componentele de bază ale CCR sunt costul primar de referință, neutralitatea competitivă, riscul transferabil și riscul reținut.
Costul primar de referință reprezintă acel cost de bază al proiectului în cazul soluției clasice de achiziții publice, bunurile și serviciile fiind integral în proprietatea partenerului public. Costul primar de referință include toate cheltuielile de capital, costurile directe și indirecte ale construcției, întreținerii, reparării și furnizării serviciilor respective pentru o durată egală cu durata parteneriatului public-privat avut în vedere.
Neutralitatea competitivă reprezintă totalitatea avantajelor competitive nete ce s-ar putea genera printr-un proiect al partenerului public și care sunt rezultate din natura proprietății publice. Această componentă permite o cuantificare corectă și echitabilă a costurilor reale pentru un proiect realizat cu resurse private.
Riscul transferabil reprezintă cuantificarea valorică a tuturor riscurilor de proiect care urmează să fie preluate de investitor.
Riscul reținut reprezintă cuantificarea valorică a tuturor riscurilor de proiect care urmează să fie preluate de partenerul public.
Elementul principal pentru calculul CCR este reprezentat de calculul costului primar de referință.
Prețul de referință trebuie să reflecte achiziția/construcția unui bun public în conformitate cu cele mai bune și eficiente metode ale partenerului public și în concordanță cu specificațiile de proiect și cu standardele relevante luate în considerare la realizarea proiectului.
Premisa de bază a prețului de referință este aceea că partenerul public deține în totalitate proprietatea și responsabilitatea operării și întreținerii proiectului respectiv.
Costul primar de referință reprezintă costul de bază la care partenerul public poate produce sau achiziționa bunul public și serviciile aferente, care constituie proiectul de referință.
Costul primar de referință cuprinde următoarele componente
costurile directe (costurile care pot fi identificate și alocate precis unei componente a proiectului)
costurile indirecte (costurile care nu sunt alocate componentelor proiectului, dar sunt generate de realizarea proiectului)
se scad veniturile/beneficiile identificate care pot fi obținute ca urmare a utilizării de către o terță parte.
Pentru calculul costului primar de referință se procedează astfel
identificarea tuturor costurilor materiale pe întreaga durată de viață a proiectului
identificarea și alocarea tuturor costurilor directe
identificarea și evaluarea costurilor indirecte
cumularea tuturor cash flow-rilor aferente fiecărui element de cost
din costul total se deduc veniturile rezultate din utilizarea de către terți.
Costurile directe cuprind
costurile directe de capital, cum ar fi: costurile aferente proiectării, costul terenului aferent, costul materiilor prime și al materialelor înglobate în proiect, plăți către furnizorii externi, plăți pentru servicii de consultanță, costul echipamentelor etc.
costurile directe de întreținere pe întreaga durată de viață definită pentru proiect, cum ar fi: costurile de capital, necesarul de întreținere periodică, modernizarea investiției, alte cheltuieli și investiții pentru noi componente în proiect etc.
costurile directe de operare asociate cu exploatarea zilnică, cum ar fi: consumurile materiale zilnice, costurile de personal direct implicat în operare (salarii, asigurări, cursuri, cheltuieli de transport), costuri directe de management etc.
Pentru previzionarea costurilor de operare trebuie făcută diferența dintre elementele de cost și modul în care sunt generate. Astfel, costurile fixe pe termen scurt nu depind de volumul activității, costurile variabile cresc o dată cu volumul activității, iar cele semivariabile cresc după anumite praguri de creștere a activității. Proporția costurilor variabile în totalul costurilor va influența elasticitatea CCR prin variația modului de operare.
Costurile indirecte sunt acele costuri care nu sunt direct legate de furnizarea serviciilor. Acestea pot fi costuri de operare (costuri auxiliare cu energia, curățenia, cheltuieli administrative - salariați neimplicați direct în proiect, programe informatice pentru administrație etc.) și costuri de capital (angajarea parțială a echipamentului, folosirea parțială a noilor clădiri administrative).
Determinarea acestor costuri se poate face prin două metode
metoda clasică, care ia în considerare măsura în care costul indirect contribuie sau determină serviciul respectiv; sau
metoda bazată pe activitate, în care fiecare activitate a procesului de producție este apreciată în funcție de resursele consumate.
Veniturile rezultate din utilizarea de către terți trebuie să fie scăzute din costurile operaționale totale ale CCR. Acest tip de venituri poate apărea numai în cazul în care există deja o cerere pentru serviciile proiectului formulată din partea terților contra plată, dacă există capacitatea de a furniza servicii la nivelul cerințelor autorității publice și dacă există deja o aprobare a autorității publice în acest sens.
Neutralitatea competitivă elimină avantajele nete competitive care survin în cazul unui proiect al partenerului public, datorită proprietății publice. Aceasta permite o evaluare competentă a eficienței dintre CCR și costurile sectorului privat prin eliminarea efectelor generate de proprietatea publică cuantificabile în costuri echivalente.
Scopul calculării neutralității competitive este dat de necesitatea eliminării distorsiunilor care apar în alocarea resurselor ca urmare a proprietății directe a partenerului public.
Neutralitatea competitivă include doar avantajele și dezavantajele care survin într-un proiect public și care nu apar în cazul unei afaceri private. Neutralitatea competitivă nu include diferențele de performanță sau eficiență care apar într-o piață competitivă și ar trebui să fie separate de diferențele în materie de costuri aferente în cele două cazuri: sectorul public și sectorul privat.
Etapele calculului neutralității competitive sunt
identificarea efectelor proprietății de stat (avantaje și dezavantaje financiare)
stabilirea avantajelor nete (cuantificarea valorii nete a acestor avantaje)
calcularea neutralității competitive.
Necesitatea includerii neutralității competitive rezidă din faptul că elementele acesteia au la bază diferențe în modul de impozitare suportat de o afacere deținută integral de partenerul public, diferențe ce privesc reglementările aplicabile calculului de costuri și acordarea de subvenții.
Regimul de taxare poate reprezenta un cost adițional al investitorilor, cost care poate să nu apară în cazul unui proiect de referință, cum ar fi: taxe funciare, taxe locale, impozite, taxe de timbru etc.
Neutralitatea competitivă poate să fie și rezultatul faptului că proiectul de referință beneficiază de unele excepții de la prevederile cadrului legal existent, excepții care nu ar avea ca subiect și investitorii în cazul unui proiect privat similar ca dimensiune.
Evaluarea riscului presupune parcurgerea următoarelor etape
identificarea tuturor riscurilor
cuantificarea consecințelor riscurilor
estimarea probabilității riscurilor
cuantificarea financiară a riscurilor
identificarea structurii de alocare a riscurilor
calcularea riscului transferabil
calcularea riscului reținut.
În contextul CCR riscul reflectă potențiale costuri suplimentare peste costul de bază presupus în costul primar de referință.
Evaluarea riscului total în CCR poate fi abordată independent de alocarea acestuia. Valoarea atribuită riscului în cadrul CCR măsoară costurile estimate ale acelui risc suportat de autoritatea publică în cazul în care proiectul ar fi realizat de autoritatea publică prin sistemul clasic de achiziție publică.
Valoarea riscului reprezintă o estimare a ceea ce partenerul public ar fi dispus să plătească ca urmare a transferării riscului către investitori într-un aranjament de tip parteneriat public-privat.
În mod general riscul poate fi inclus în CCR prin una dintre următoarele metode
includerea costurilor riscurilor de proiect în cash flow-ul general
ajustarea ratei de actualizare a costului capitalului în vederea reflectării nivelului specific al riscului pentru fiecare proiect.
Principalele categorii de riscuri sunt reprezentate de
riscul îndeplinirii cerințelor specifice impuse proiectului
riscul de proiectare și construcție
riscul ca cererea de utilizare să fie mai mică decât estimările
riscul asociat protecției mediului
riscul de finanțare
riscul de apariție a unei situații de forță majoră
riscul operațional și al asigurării nivelului de performanță
riscul schimbării legislative
riscul uzurii morale și al necesității modernizării
riscul specific proiectului.
La finalizarea identificării tuturor riscurilor partenerul public trebuie să evalueze și să cuantifice posibilele urmări ale fiecărui risc, incluzând și efectul oricărei succesiuni sau sincronizări a elementelor de risc.
Consecința apariției unui risc măsoară diferența dintre nivelul de bază al costului din CCR și noul cost generat prin apariția acelui risc, armonizat cu probabilitatea de apariție a acestui risc.
Consecințele apariției riscului pot fi directe sau indirecte. Consecințele directe includ valoarea, timpul și costurile ce depășesc nivelul de bază din costul primar de referință. Consecințele indirecte apar din interacțiunea dintre riscuri diferite.
Toate riscurile identificate și cuantificate trebuie incluse în CCR.
Riscul este factorul, evenimentul sau influența care poate conduce la diverse evoluții neplanificate legate de realizarea proiectului, de timpul de derulare a diverselor etape ale proiectului de parteneriat public-privat, de costurile și de calitatea dorite. Acțiunea de împărțire a riscurilor între cele două părți este unul dintre elementele cele mai importante în asigurarea succesului în proiectele de parteneriat public-privat.
Acțiunea de alocare a riscurilor se face ținându-se cont de capacitatea de gestionare și asumare a lor de către partenerul cel mai indicat pentru acest fapt și se materializează prin întocmirea și semnarea de către părți a Matricei de repartiție a riscurilor de proiect. Documentul respectiv se întocmește pe baza negocierilor dintre partenerul public și cel privat și se constituie în anexă la contractul de parteneriat public-privat.
După identificarea și evaluarea tuturor riscurilor materiale fiecare risc trebuie analizat ca un risc transferabil sau reținut, în măsura în care el poate fi transferat partenerului privat ori reținut de către partenerul public în cadrul unui aranjament de tip parteneriat public-privat.
În vederea calculării CCR costul fiecărui risc transferabil trebuie cumulat pentru obținerea costului prezent net al acestuia ca o componentă a CCR.
Dacă un risc transferabil este asigurabil, valoarea acelui risc poate fi aproximată la nivelul plăților periodice reprezentând prime de asigurare, valoarea acestora urmând să fie inclusă ca un cost în structura costului primar de referință.
Riscul reținut reprezintă suma acelor riscuri propuse să fie asumate de partenerul public în cadrul parteneriatului public-privat. Aceste riscuri trebuie adăugate la valoarea proiectelor, obținându-se astfel costul real suportat de partenerul public în cadrul unui parteneriat public-privat.
Evaluarea riscurilor reținute reprezintă faza finală în construcția unui CCR. Astfel de riscuri pot fi: schimbări în legislație, riscuri induse de omisiuni în cadrul specificațiilor de proiect, porțiunea asumată de partenerul public din riscul diminuării cererii etc.
Factorii care pot diminua riscurile reținute sunt
abilitatea de a influența direct probabilitatea apariției unui risc
colaborarea cu contractanți cu reputație și utilizarea de tehnologii performante, pârghii eficiente de monitorizare și management al riscului, acoperirea eficientă a riscurilor prin asigurare.
Riscurile reținute pot fi estimate pe baza unor pierderi anterioare sau în comparație cu valoarea primei de asigurare pentru un risc echivalent.
Toate riscurile reținute trebuie evaluate, cuantificate și incluse pentru a da o valoare reală a costului suportat de partenerul public. În cazul în care un risc nu poate fi evaluat obiectiv se va realiza o apreciere subiectivă rezonabilă.
Modelul Matricei de repartiție a riscurilor de proiect este prevăzut în anexa nr. 2 la prezentele norme metodologice și constituie un element de bază pentru negocierile dintre părți privind întocmirea și semnarea documentului respectiv. Pe parcursul negocierilor pot fi eliminate sau identificate și alte riscuri, cele prezentate în continuare având doar rol de exemplificare. Documentul final este rezultatul unei negocieri corecte și pragmatice dintre cei doi parteneri.
Acordul de proiect este actul juridic, premergător contractului de parteneriat public-privat, încheiat între partenerul public și investitor în vederea pregătirii contractului de parteneriat public-privat.
Acordurile de proiect se încheie cu fiecare dintre investitorii care au fost selectați în urma primei etape a procedurii de stabilire a partenerului privat, în ordinea stabilită de către comisia de evaluare a scrisorilor de intenție și a documentelor însoțitoare ale investitorilor privați interesați.
Acordul de proiect are următorul conținut
termeni generali: a.1) definirea, cu datele de identificare, a părților semnatare; a.2) stabilirea condițiilor de respectare a confidențialității; a.3) durata valabilității acordului de proiect
obligațiile și drepturile părților, precum și modalitățile de stingere a obligațiilor reciproce pe durata negocierilor
termeni specifici: c.1) enumerarea principalelor criterii în baza cărora se va desfășura negocierea; c.2) enunțarea de comun acord a respectării, pe perioada negocierii de către părți, a tuturor principiilor prevăzute la art. 3 din Legea nr. 178/2010 ; c.3) stabilirea de principiu a valorii estimate a investiției private care face obiectul negocierii, în vederea stabilirii prin contractul de parteneriat public-privat a proporțiilor de participare a părților la compania de proiect; c.4) stabilirea de principiu a duratei determinate care face obiectul negocierii în vederea stabilirii concrete a acesteia prin contractul de parteneriat public-privat.
La fiecare acord de proiect se anexează scrisoarea de intenție a investitorului, matricea riscurilor împreună cu documentele atașate prezentate de investitor, anexă care devine parte integrantă a acestui acord.
Conținutul și forma acordului de proiect se negociază pe baza acordului de proiect cadru. Modelul de acord de proiect cadru se pune la dispoziția partenerilor și este prevăzut în anexa nr. 3, care face parte integrantă din prezentele norme metodologice.
Potrivit Legii nr. 178/2010 , durata determinată este perioada negociată în care se derulează contractul de parteneriat public-privat și care asigură investitorului privat recuperarea finanțării.
La sfârșitul perioadei determinate, obiectivul realizat prin proiectul de parteneriat public-privat se transferă cu titlu gratuit partenerului public, în bună stare și liber de orice sarcină sau obligație.
Durata determinată se negociază de către parteneri pe baza elementelor prevăzute în studiul de prefezabilitate/fundamentare.