Decizia nr. 712/2025 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. m) și n) și ale art. 121 și 122 din Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. m) și n) și ale art. 12^1 alin. (1) și (2) din Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006, modificată și completată prin art. I pct. 1, 2 și parțial 3 din Legea nr. 215/2018 pentru modificarea și completarea Legii serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006 și abrogarea alin. (2) al art. III din Legea nr. 224/2015 pentru modificarea și completarea Legii serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006, excepție ridicată de primarul orașului Hârșova și Consiliul Local Hârșova în Dosarul nr. 4.584/118/2019 al Curții de Apel Constanța — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.275D/2021.

La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Se arată că, în ceea ce privește critica adusă art. 138 alin. (4) și (5) din Constituție, Curtea urmează să aibă în vedere că cerința constituțională a art. 138 alin. (5) impune stabilirea concomitentă a unei cheltuieli cu stabilirea sursei de finanțare. În opinia sa, se impune a se face distincția dintre stabilirea sursei de finanțare și caracterul suficient al resurselor. Or, aprecierea caracterului suficient al resurselor, practic, este o problemă exclusiv de oportunitate și nu își găsește temeiul în dispozițiile art. 138 alin. (5) din Constituție, iar sursa este clar precizată, fiind vorba despre bugetul local sau alte surse de finanțare legal constituite, inclusiv programele și planurile naționale și europene. În ceea ce privește dispozițiile art. 111 din Constituție, privind informarea Parlamentului, instanța de contencios constituțional va avea în vedere că informarea este obligatorie doar dacă Parlamentul solicită acest lucru și doar pentru legea bugetului de stat sau legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Or, în cauza dedusă judecății se critică faptul că Parlamentul a adăugat amendamente la proiectul legislativ al Guvernului, aprecierile autorilor fiind nesusținute.

Prin Încheierea din 21 septembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 4.584/118/2019, Curtea de Apel Constanța — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. m) și n) și ale art. 12^1 alin. (1) și (2) din Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006, modificată și completată prin art. I pct. 1, 2 și parțial 3 din Legea nr. 215/2018 pentru modificarea și completarea Legii serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006 și abrogarea alin. (2) al art. III din Legea nr. 224/2015 pentru modificarea și completarea Legii serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006. Excepția a fost ridicată de primarul orașului Hârșova și Consiliul Local Hârșova într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cereri privind obligarea Consiliului Local Hârșova la inițierea și aprobarea hotărârii de către consiliul local, în vederea acordării de ajutoare lunare bănești pentru persoane vulnerabile.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin, în esență, că prevederile legale criticate contravin dispozițiilor art. 138 alin. (4) din Constituție, întrucât instituie obligații financiare în sarcina autorităților administrației publice locale, fără să fie asigurate, în mod real și efectiv, resursele financiare necesare pentru acoperirea acestora. În aceeași măsură, se menționează că adoptarea unor norme care generează cheltuieli bugetare fără o evaluare a efectelor bugetare și fără identificarea unei surse clare de finanțare echivalează cu o încălcare a principiului previzibilității și certitudinii în materie bugetară, potrivit dispozițiilor art. 138 alin. (5) din Constituție.

Se susține că modificările aduse prin Legea nr. 215/2018 nu au fost cuprinse în inițiativa legislativă formulată, ci au fost adăugate ulterior, prin amendamente adoptate în cursul procedurii parlamentare, în absența punctului de vedere al Guvernului asupra impactului bugetar, aspect ce contravine dispozițiilor constituționale ale art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului de către Guvern, în procesul legislativ.

În final, autorii excepției consideră că legiuitorul ar fi trebuit să lase la latitudinea autorităților publice locale acordarea acestor ajutoare, în funcție de disponibilitățile bugetare, și să nu impună această obligație necesară susținerii măsurii, în lipsa unor alocări suplimentare de la bugetul de stat, această situație afectând autonomia locală, ceea ce determină încălcarea dispozițiilor art. 120 și 121 din Constituție.

Curtea de Apel Constanța — Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În concret, textele legale criticate reglementează acordarea unui beneficiu pentru anumite categorii de persoane din comunitatea locală, cu finanțare de la bugetul local sau din alte surse de finanțare, iar criticile de neconstituționalitate se referă la oportunitatea acestor cheltuieli și la suficiența sau insuficiența resurselor financiare aflate la dispoziția autorităților publice locale.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. m) și n) și ale art. 12^1 și 12^2 din Legea serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 679 din 7 septembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare. Ulterior sesizării Curții Constituționale cu prezenta excepție de neconstituționalitate, art. 12 alin. (1) lit. n) a fost modificat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 144/2021 pentru modificarea și completarea Legii serviciului de alimentare cu apă și de canalizare nr. 241/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1258 din 31 decembrie 2021, menținând soluția legislativă criticată.

Textele legale criticate au următorul cuprins:

Autorii excepției consideră că prevederile legale ce fac obiectul excepției contravin dispozițiilor constituționale ale art. 138 alin. (4) potrivit cărora bugetele locale se elaborează, se aprobă și se execută în condițiile legii și ale art. 138 alin. (5) conform cărora nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare. Deși nu invocă în mod formal dispozițiile art. 111 alin. (1) din Constituție privind informarea Parlamentului de către Guvern, din motivarea excepției reiese critica privind lipsa punctului de vedere al Guvernului. Din aceeași motivare reiese, de asemenea, că autorii critică și încălcarea dispozițiilor constituționale referitoare la autonomia locală, astfel că excepția de neconstituționalitate invocată va fi examinată și în raport cu prevederile art. 120 și 121 din Constituție.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că dispozițiile legale criticate vizează obligația autorităților administrației publice locale de a acorda ajutoare lunare pentru plata serviciului de alimentare cu apă, precum și suportarea cheltuielilor de branșare/racordare la sistemul de alimentare cu apă și canalizare, pentru familiile sau persoanele singure cu venituri sub salariul minim brut pe țară și care se încadrează în categorii sociale vulnerabile.

Principala critică a autorilor excepției vizează faptul că obligativitatea acordării ajutoarelor lunare și a sprijinului pentru acoperirea cheltuielilor de branșare sau racordare la sistemele de alimentare cu apă și canalizare ar putea genera presiuni asupra bugetelor locale, în lipsa asigurării efective a surselor de finanțare și a evaluării impactului asupra bugetelor locale, astfel că legiuitorul trebuia să lase la aprecierea autorităților locale acordarea acestor ajutoare. Referitor la critica raportată la art. 138 alin. (5) din Constituție Curtea constată că în jurisprudența sa constantă a statuat că neindicarea surselor de acoperire a cheltuielilor bugetare stabilite printr-o lege, în chiar cuprinsul său, nu reprezintă nemijlocit un motiv de neconstituționalitate, deoarece în textul Constituției se vorbește numai despre stabilirea sursei de finanțare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea stabilirii în lege a sursei respective (a se vedea Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002, sau Decizia nr. 19 din 26 ianuarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 24 februarie 2022. În același sens sunt relevante și considerentele Deciziei nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, prin care Curtea a statuat că stabilirea sursei de finanțare și insuficiența resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituție, iar al doilea nu are caracter constituțional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern.

Aplicând considerentele de principiu dezvoltate de Curte, rezultă că norma criticată instituie obligativitatea plății ajutorului lunar pentru plata serviciului de alimentare cu apă, însă conferă autorităților administrației publice locale o marjă de apreciere cu privire la bugetul din care se optează a se plăti acest ajutor, prin utilizarea expresiei „din bugetul local sau din alte surse de finanțare legal constituite”.

În acest context, Curtea constată că absența unor alocări bugetare directe de la bugetul de stat nu determină, în sine, neconstituționalitatea dispozițiilor legale criticate care instituie măsuri cu caracter social. Aceste măsuri, deși nu impun o obligație de finanțare directă din bugetul de stat, presupun ca autoritățile administrației publice locale să includă și să prevadă, din bugetele proprii, prin capitolul de cheltuieli destinat asistenței sociale, în funcție de resursele disponibile și de nevoile comunității, fondurile necesare aplicării acestor măsuri potrivit competențelor legale.

Totodată, Curtea constată că reglementarea prin lege a unei obligații privind acordarea ajutoarelor sociale reprezintă o expresie a interesului general și a solidarității sociale, domenii în care intervenția legiuitorului este legitimă și necesară. Dacă legiuitorul a stabilit caracterul obligatoriu al acordării acestor ajutoare, este firesc ca această obligație să fie corelată cu prevederi privind stabilirea și indicarea sursei de finanțare necesare, în vederea respectării principiului legalității cheltuielilor publice și al echilibrului bugetar. Or, suficiența sau insuficiența fondurilor destinate acestor măsuri se poate înscrie în sfera de autonomie decizională și responsabilitate administrativă a autorităților locale, potrivit principiilor descentralizării și subsidiarității.

Prin urmare, problema de lipsă a fondurilor nu generează neconstituționalitatea normelor criticate, ci poate genera dificultăți în aplicarea acestora, care însă pot fi soluționate prin mecanisme de ajustare bugetară și măsuri administrative adecvate la nivelul autorităților locale. În această împrejurare, Curtea Constituțională nu poate analiza modul de alocare a fondurilor de la bugetul de stat către bugetele locale, nici modul de aplicare a legii la nivel local, ci doar constituționalitatea textului legal cu care a fost sesizată. Atât bugetele, cât și cheltuielile sunt reglementate prin lege, Parlamentul, în procesul de legiferare, fiind competent să le adopte și să reglementeze modul de repartizare a fondurilor.

În speța dedusă judecății, Curtea constată că dispozițiile legale criticate respectă principiul echilibrului bugetar în cadrul constituțional și responsabilitatea administrației publice locale în gestionarea cheltuielilor proprii, fără să impună obligații bugetare neprevăzute sau necontrolate care să contravină prevederilor constituționale invocate.

În consecință, critica privind lipsa stabilirii exprese a sursei de finanțare este neîntemeiată, deoarece legea prevede că sprijinul se acordă din bugetul local sau alte surse legal constituite, ceea ce respectă dispozițiile art. 138 alin. (5) din Constituție, astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale.

În ceea ce privește critica referitoare la lipsa punctului de vedere al Guvernului și adoptarea prin amendamente a dispozițiilor legale contestate, Curtea constată că acestea nu au fost incluse în forma inițială a inițiativei legislative, ci au fost introduse ulterior, în cursul procedurii parlamentare. Totodată, Curtea reține că formularea și adoptarea de amendamente reprezintă o componentă firească a procedurii legislative, în măsura în care acestea păstrează o legătură directă cu obiectul de reglementare al inițiativei și nu determină consecințe bugetare care să impună, potrivit art. 111 alin. (1) din Constituție, solicitarea informării Guvernului.

În jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat că punctul de vedere emis de Guvern în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituție nu trebuie confundat cu fișa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cele două documente generate de Guvern având un regim juridic și, implicit, finalități diferite. Atunci când o propunere legislativă are implicații bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menționate, așadar atât punctul de vedere, cât și fișa financiară (a se vedea Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 60). Netransmiterea punctului de vedere sau a fișei financiare în termenul legal de către autoritatea publică ce are obligația să întocmească acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, Curtea a reținut, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, precitată, paragraful 59, că a ridica această competență a Guvernului la nivel de regulă constituțională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituție ar echivala cu o condiție potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicații bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit și a transmis Parlamentului fișa financiară. Or, dacă Guvernul nu susține inițiativa legislativă/nu este de acord cu ea și, prin urmare, nu transmite fișa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă (a se vedea în acest sens Decizia nr. 19 din 26 ianuarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 183 din 24 februarie 2022, paragrafele 32 și 33).

În cauza de față, Curtea constată că punctul de vedere al Guvernului a fost solicitat și transmis potrivit fișei legislative la data de 30 martie 2018, cu mențiunea susținerii și adoptării inițiativei legislative, conținutul acestuia raportându-se, în mod firesc, la forma propusă de inițiatori. Faptul că nu a fost emis un nou punct de vedere al Guvernului cu privire la forma finală adoptată de Camera Deputaților la data de 4 iulie 2018 nu constituie o încălcare a dispozițiilor constituționale, întrucât, potrivit cadrului legal aplicabil, Guvernul nu are obligația de a emite un nou punct de vedere asupra formei rezultate în urma dezbaterilor din Camera decizională. Emiterea unui nou punct de vedere al Guvernului asupra amendamentelor intervenite pe parcursul procedurii legislative este o chestiune de opțiune, nu de obligație, fiind condiționată doar de o eventuală solicitare expresă din partea forului parlamentar competent. În consecință, lipsa unui nou punct de vedere nu afectează legalitatea procedurii de legiferare (a se vedea, ad similis, paragraful 36 din Decizia nr. 163 din 4 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 20 iulie 2023).

Așadar, critica autorilor privind pretinsa încălcare a prevederilor art. 111 alin. (1) din Constituție este neîntemeiată, astfel încât susținerile formulate în acest sens nu pot fi reținute.

Distinct de aceste aspecte procedurale, Curtea constată că o ultimă critică formulată de autori vizează faptul că legiuitorul ar fi trebuit să lase la aprecierea autorităților administrației publice locale acordarea ajutoarelor sociale, în funcție de disponibilitățile bugetare existente, pentru a evita impunerea unei obligații în lipsa unei alocări suplimentare de la bugetul de stat. Potrivit autorilor, o asemenea reglementare ar fi de natură să afecteze principiul autonomiei locale, consacrat de art. 120 din Constituție.

Analizând această critică, instanța constituțională reține mai întâi că dispozițiile art. 120 din Constituție consacră principiile de bază ale administrației publice din unitățile administrativ-teritoriale — principiile descentralizării, autonomiei locale și desconcentrării serviciilor publice —, cele ale art. 121 stabilesc care sunt autoritățile prin care se realizează autonomia locală, și anume consiliile locale și primarii aleși, iar art. 122 privește consiliul județean.

Pe de o parte, Curtea reține că, potrivit art. 5 lit. j) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, cu modificările și completările ulterioare, prin autonomie locală se înțelege „dreptul și capacitatea efectivă a autorităților administrației publice locale de a soluționa și de a gestiona, în numele și în interesul colectivităților locale la nivelul cărora sunt alese, treburile publice, în condițiile legii”. Totodată, potrivit art. 84 alin. (3) și (4) din același act normativ, „(3) Autonomia locală este numai administrativă și financiară, fiind exercitată pe baza și în limitele prevăzute de lege. (4) Autonomia locală privește organizarea, funcționarea, competența și atribuțiile autorităților administrației publice locale, precum și gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparțin comunei, orașului, municipiului sau județului, după caz”.

În jurisprudența sa, Curtea a statuat că principiul autonomiei locale nu presupune însă totala independență și competența exclusivă a autorităților publice din unitățile administrativ-teritoriale, acestea fiind obligate să se supună reglementărilor legale general valabile pe întreg teritoriul țării și dispozițiilor legale adoptate pentru protejarea intereselor naționale (Decizia nr. 573 din 4 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 21 iunie 2010, și Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 382 din 7 iunie 2012). Ca atare, autoritățile administrației publice locale nu beneficiază de un drept primar de reglementare/legiferare, ci ele trebuie să se subsumeze cadrului legislativ adoptat de Parlament. În caz contrar, s-ar ajunge la o putere proprie de decizie de natură să afecteze unitatea și uniformitatea legislației la nivel național. Rezultă astfel că autonomia locală presupune gestionarea treburilor publice locale în cadrul predeterminat de legiuitor, care acordă o anumită marjă de apreciere autorităților locale, iar aceasta poate varia în funcție de domeniul vizat și de politica administrativă a statului.

Curtea reține că stabilirea de către legiuitor a unor norme generale privind acordarea ajutoarelor sociale din bugetul local sau din alte surse legal constituite reprezintă o modalitate de asigurare a aplicării uniforme a măsurilor de sprijin pentru plata apei și canalizării pe întreg teritoriul țării, în condițiile legii, fără a aduce atingere principiului autonomiei locale. Aceasta presupune realizarea competențelor legale cu respectarea principiului legalității și a interesului public, implicând atât libertatea de decizie a comunităților locale, cât și răspunderea autorităților administrației publice locale pentru gestionarea eficientă, echilibrată și responsabilă a resurselor financiare publice. În această logică, primarul și autoritățile deliberative locale au datoria să acționeze ca buni gospodari ai comunității, valorificând resursele disponibile pentru satisfacerea nevoilor sociale ale colectivității pe care o reprezintă. Ca atare, dispozițiile legale criticate, care prevăd acordarea de ajutoare lunare din bugetul local pentru plata serviciilor de alimentare cu apă și canalizare și asigurarea cheltuielilor aferente branșării/racordării la aceste servicii, valorifică autonomia locală în dimensiunea sa funcțională, dar și financiară.

Având în vedere considerentele anterior expuse, Curtea constată că dispozițiile legale criticate respectă principiile constituționale privind legalitatea cheltuielilor publice, autonomia locală și echilibrul bugetar, astfel că susținerile autorilor excepției sunt neîntemeiate.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,