Decizia nr. 13/2026 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor și ale art. 41 pct. 5 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, excepție ridicată de Societatea Eagle Development Estate — S.R.L. din București în Dosarul nr. 9.909/300/2017 al Curții de Apel București — Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 496D/2020.

La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, având în vedere că absența recursului în materie contravențională nu încalcă accesul liber la justiție.

Prin Decizia nr. 949 din 4 noiembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 9.909/300/2017, Curtea de Apel București — Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor și ale art. 41 pct. 5 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Excepția a fost invocată de Societatea Eagle Development Estate — S.R.L. din București în cadrul recursului declarat într-o cauză având ca obiect soluționarea plângerii formulate împotriva unui proces-verbal de constatare și sancționare a unei contravenții.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că dispozițiile legale criticate sunt neconstituționale deoarece încalcă dreptul la justiție prin interzicerea unui grad de jurisdicție în materie contravențională, în măsura în care se interpretează că deciziile pronunțate în materie contravențională de către tribunale în apelurile îndreptate împotriva hotărârilor pronunțate în primă instanță de către judecătorii nu mai pot fi atacate cu recurs.

Or, accesul liber la justiție se realizează și prin asigurarea accesului justițiabilului la toate gradele de jurisdicție, inclusiv recursul, mai ales că recursul poate să cenzureze o hotărâre a instanței inferioare sub aspectul că aceasta din urmă a fost dată cu aplicarea greșită a legii. Astfel, eliminarea căii de atac a recursului din dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale invocate.

Curtea de Apel București — Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din actul de sesizare, îl reprezintă dispozițiile art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor și ale art. 41 pct. 5 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă.

În legătură cu obiectul excepției, Curtea observă că prevederile art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 au fost modificate prin art. 41 pct. 5 din Legea nr. 76/2012.

Având în vedere că dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta (art. 62 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010), Curtea va reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate dispozițiile art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 180/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268 din 22 aprilie 2002, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012. Prevederile legale criticate au următorul cuprins:

În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale cuprinse în art. 21 — Accesul liber la justiție și în art. 148 — Integrarea în Uniunea Europeană. Totodată, în susținerea excepției se invocă art. 8 — Dreptul la respectarea vieții private și de familie din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel încât Curtea reține drept normă de referință art. 26 — Viața intimă, familială și privată din Constituție, astfel cum acesta se interpretează, în temeiul art. 20 alin. (1) din Constituție, și prin prisma exigențelor textului convențional menționat.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că principala critică a autoarei excepției vizează lipsa căii de atac a recursului, în materie contravențională, ceea ce, în opinia acesteia, este neconstituțional, întrucât limitează dezbaterea sau controlul judecătoresc la instanța de apel care o soluționează definitiv și privează partea de dreptul de a supune cauza unei instanțe de recurs.

Prin Decizia nr. 240 din 16 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 1 iulie 2019, Curtea a analizat critici similare cu cele formulate în prezenta cauză și a reținut, în esență, că diferența dintre cele două reglementări ale art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 — cea anterioară și cea ulterioară intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012 — constă în denumirea căii de atac împotriva hotărârilor prin care se soluționează plângerile contravenționale, și anume recurs, în vechea reglementare (recurs care, fiind declarat împotriva unei hotărâri care nu putea fi atacată cu apel, era o cale de atac devolutivă, instanța putând să examineze cauza sub toate aspectele, potrivit art. 304^1din Codul de procedură civilă din 1865), și apel, în actuala reglementare. În ambele reglementări, hotărârea prin care se soluționează calea de atac nu mai poate fi atacată. Modificarea căii de atac din recurs în apel a intervenit ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă, prin care recursul a devenit o veritabilă cale extraordinară de atac, care se poate exercita exclusiv pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie, nepermițând instanței analizarea situației de fapt.

Curtea a statuat că accesul liber la justiție nu este un drept absolut, putând fi limitat prin anumite condiții de formă și de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispozițiile art. 21 din Constituție. Aceste condiționări nu pot fi acceptate dacă afectează dreptul fundamental în chiar substanța sa. Prin urmare, limitările aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar în măsura în care vizează un scop legitim și există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite de legiuitor și scopul urmărit de acesta. Legea fundamentală nu cuprinde dispoziții referitoare la obligativitatea existenței tuturor căilor de atac, ci reglementează accesul general neîngrădit la justiție al tuturor persoanelor pentru apărarea drepturilor, a libertăților și a intereselor lor legitime, precum și dreptul tuturor părților interesate de a exercita căile de atac prevăzute de lege. De asemenea, Curtea a reținut că, instituind reguli speciale privind exercitarea căilor de atac, legiuitorul trebuie să asigure părților interesate posibilitatea de a formula o cale de atac împotriva hotărârii judecătorești considerate defavorabile, iar lipsa oricărei căi de atac împotriva unei hotărâri pronunțate în instanță echivalează cu imposibilitatea exercitării unui control judecătoresc efectiv, dreptul de acces liber la justiție devenind astfel un drept iluzoriu și teoretic (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 192 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 2 iulie 2014, paragraful 13).

De asemenea, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în concordanță cu cea a Curții Constituționale (a se vedea Decizia nr. 51 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 24 martie 2010, Decizia nr. 619 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 965 din 30 decembrie 2014, paragraful 18, sau Decizia nr. 160 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 23), s-a statuat că o caracteristică a dreptului de acces liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunțată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57) și că el poate fi supus unor restricții legitime, cum ar fi termenele legale de prescripție sau ordonanțele care impun depunerea unei cauțiuni judicatum solvi; important este ca aceste restrângeri să nu aducă atingere substanței dreptului, să urmărească un scop legitim și să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder împotriva Regatului Unit, paragraful 39, sau Hotărârea din 10 mai 2001, pronunțată în Cauza Z. și alții împotriva Regatului Unit, paragraful 93).

Cu privire la numărul căilor de atac, Curtea Constituțională a reținut că art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu consacră nici expres, dar nici implicit dreptul la dublul grad de jurisdicție, drept ce este recunoscut doar în materie penală. De asemenea, nici art. 13 din Convenție, care se referă la dreptul la un recurs efectiv, nu are semnificația asigurării dublului grad de jurisdicție, ci doar a posibilității de a se supune judecății unei instanțe naționale. Curtea a mai reținut că accesul la justiție, garantat de prevederile art. 21 din Legea fundamentală, nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, iar instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, deci și reglementarea căilor de atac, este de competența exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură (a se vedea Decizia nr. 1.122 din 23 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 738 din 4 noiembrie 2010, sau Decizia nr. 160 din 24 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 432 din 9 iunie 2016, paragraful 21).

În continuare, Curtea a mai reținut că, potrivit art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, dacă prin lege nu se prevede altfel, hotărârea poate fi atacată numai cu apel. În intenția legiuitorului, acest text a fost modificat prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă tocmai pentru a fi în concordanță cu reglementările noului Cod de procedură civilă, în condițiile în care, anterior modificării, acesta stabilea că hotărârea primei instanțe este atacabilă cu recurs. În optica noului Cod de procedură civilă, calea de atac de drept comun a redevenit apelul, recursul putând fi declarat în mod excepțional și pentru motive stricte de procedură. Astfel, orice parte va putea declara apel împotriva hotărârii judecătoriei, acesta putându-se formula în termen de 30 de zile, potrivit art. 468 alin. (1) din noul Cod de procedură civilă, urmând să fie soluționat de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, o prevedere rezonabilă luând în considerare natura administrativă a procesului-verbal. Totodată, în noua reglementare procesual civilă apelul constituie o cale ordinară de atac cu caracter devolutiv, prin intermediul căreia instanța de apel statuează atât în fapt, cât și în drept, în timp ce recursul a fost conceput drept cale extraordinară de atac, ce poate fi exercitată numai în condițiile și pentru motivele expres și limitativ prevăzute de lege.

Prin urmare, Curtea a constatat că prin reglementarea unei singure căi de atac — cea a apelului — împotriva hotărârilor prin care se soluționează plângerile contravenționale, deci a dublului grad de jurisdicție în materie contravențională, nu se încalcă dispozițiile constituționale și nici cele ale actelor internaționale invocate, de vreme ce părțile beneficiază pe tot parcursul soluționării plângerii și al soluționării apelului de toate garanțiile necesare asigurării unui proces echitabil și a dreptului la apărare.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să schimbe jurisprudența Curții, considerentele și soluția deciziei amintite își păstrează valabilitatea și în prezenta cauză.

De asemenea, în mod distinct, Curtea reține că legiuitorul, în materia căilor extraordinare de atac, are posibilitatea de a reglementa condiții de admisibilitate a acestora, care sunt circumscrise materiei în care a fost pronunțată hotărârea, precum în cazul de față (mutatis mutandis Decizia nr. 292 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 635 din 3 august 2017, paragraful 24).

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,